Investeringsavtalen mellom EU og Kina

I 2020s siste dager kom Kina og EU under Tysklands ledelse til prinsipiell enighet om avtalen EU-China Comprehensive Agreement on Investment (CAI). I følge tilgjengelige rapporter satte ikke noe EU-medlem ned foten for avtalen, men det har likevel kommet innsigelser fra flere land (Italia, Polen, Belgia, Spania). Avtalen må nå konkretiseres, og planen framover er at EU vil signere og ratifisere en fullstendig avtaletekst under Frankrikes ledelse første halvår 2022.

Et grunnleggende problem

Det grunnleggende, og svært bekymringsfulle, problemet med CAI er at avtalen ikke innebærer noen umiddelbar reversering av politikk fra Kinas side når det gjelder brudd på eksisterende avtaler. Det er utrolig hvor lite prinsippfast Tyskland-ledede EU (og Angela Merkel^[v] som opererer i kulissene) har vært når det gjelder saker som å holde kinesiske myndigheter ansvarlige for opprustningen utenfor anerkjente grenser i Sør-Kinahavet, i strid med dommen fra den internasjonale tvistedomstolen, og politisk menneskejakt blant Hongkongs demokratitilhengere, i strid med den FN-registrerte britisk-kinesiske felleserklæringen.

I stedet for å kreve at Kina lever opp til internasjonale normer og regler, velger EU å inngå en økonomisk avtale, uten krav om at kinesiske myndigheter skal etterleve forpliktelser i eksisterende avtaleverk (frihandelsavtalen med Australia), eller gjøre innrømmelser i forbindelse med gjeldssituasjonen i Sri Lanka, der kinesiske myndigheter har annektert en havn nær kystlinjen til India, Kinas fremste regionale rival. 

Motivet fra Tysklands side med CAI er åpenbar: økonomisk vinning, uten reelle krav om etterlevelse av eksisterende avtaler til sin nye investeringspartner; uten solidaritet med Australia, et offer for kinesiske myndigheters hensynsløse handelskrig.

Hva har EU oppnådd?

Et av problemene med Kina er at landets myndigheter notorisk undergraver og bryter inngåtte avtaler og internasjonale forpliktelser. Derfor, når det gjelder spørsmålet om hva EU har oppnådd, så er det mest interessante de endringene som kinesiske myndigheter vanskelig kan overstyre eller reversere. Her er det særlig ett tema som er interessant, kravet om fellesforetak (Joint venture requirement). Oppretting av fellesforetak har tidligere ofte vært et krav for at utenlandske bedrifter får etablere seg i Kina. Med CAI forplikter Kina seg til å gå vekk fra slike krav på en del områder, blant annet gjelder dette etablering innenfor sektorer som bilindustri, banktjenester og helseforetak.

Kinas motiv I

EU er allerede åpent for investeringer fra alle land, også Kina. Det eneste unntaket, som gjelder alle investeringer i EU, er relatert til samfunnssikkerhet:
the sole grounds for screening a foreign investment are risks to security and public order

I utgangspunktet åpner derfor CAI ingen nye investeringsmuligheter for Kina. Men akkurat i den siterte begrensningen ligger det utvilsomt et betydelig konfliktpotensiale: I mange europeiske land er kinesiske leverandører blitt utestengt fra 5G-markedet nettopp grunnet hensynet til samfunnssikkerhet i kritisk infrastruktur. For EU er begrensninger i datafangst og personvern nært knyttet til begrepet samfunnssikkerhet. For Kinas myndigheter er “samfunnssikkerhet” det diametralt motsatte: Det som skal sikres er ikke individet, men diktaturets maktgrunnlag.

Dermed kan det ikke utelukkes at kinesiske myndigheter vil bruke avtalen som et pressmiddel. Et eksempel kan være at om ikke Huawei får innpass i 5G-utbyggingen i Europa, så kan Europa se langt etter det såkalte ‘level playing field’ i Kina. På denne måten kan kinesiske myndigheter få et nytt våpen i kampen mot folkevalgte organer i Europa: Europeisk næringsliv, som med CAI nærmest er lovet en hånd ned i Sereptas krukke, har fått et insitament til å påvirke Europas folkevalgte til å prioritere profitt foran hensynet til menneskerettigheter. Et forvarsel om hva vi har i vente, er Ericssons trusler om å forlate Sverige om ikke utestengelsen av kinesiske 5G-leverandører i Sverige reverseres.

Kinas motiv II

Selv om Kinas anseelse har rast i mange land i de senere år, er det ingenting som tyder på at landets myndigheter vil justere kursen. Metoden som virker å være foretrukket, er å så splid blant sine kritikere. Også metodisk er dette en videreføring av et valg av retning gjennom mange år, fra Norges opphold i ‘fryseboksen’ til den pågående handelskrigen mot Australia, Kinas mobbeoffer i sin streben etter å begrense verdens innsyn i landets rolle i pandemien.

Mange ser derfor på CAI som et forsøk på å så splid mellom EU og andre demokratier, særlig USA. Før prinsippavtalen ble ferdigstilt, skrev Jake Sullivan, Joe Bidens rådgiver for sikkerhetsspørsmål, en implisitt oppfordring til Europa om å ikke forplikte seg i sitt forhold til Kina uten å ha konsultert nærmere med USAs nye administrasjon. Når EU likevel valgte å fullføre arbeidet med sikkerhetsavtalen, har dette av mange blitt omtalt som en seier for Xi Jinping, blant annet fordi en slik avtale, sammen med handelsavtalen RCEP, kan ses som en tilsidesetting av Biden-administrasjonen når alt støvet fra pandemien har lagt seg. Men det er likevel slik at utfallet til slutt kan bli et annet enn det som kinesiske myndigheter ønsker seg: Europa kan komme til å nøle med å distansere seg fra sin viktigste alliansepartner i etterkrigstiden -og- EU vil ikke nødvendigvis være i stand til å konkretisere prinsippavtalen i tråd med medlemslandenes prioriteringer.

Skjær i sjøen

Avtalen har svært mange upresise formuleringer. Det er mye som det må oppnås enighet om i løpet av de videre forhandlingene i 2021 og 2022. Her er et par eksempler:

• Om åpenhet i subsidiering:
  CAI obliges China to engage in consultations […] on subsidies that could have a negative effect on the investment interests of the EU. China is also obliged to engage in consultations with a view to seek to address such negative effects.
• Om arbeidstakeres rettigheter:
  China also commits to working towards the ratification of the outstanding ILO (International Labour Organisation) fundamental Conventions

Hvilken forpliktelse innebærer begreper som ‘engage in consultations’? Vil Kina ratifisere ILO-konvensjoner, og åpne for inspeksjoner, før CAI signeres? Eller er dette punkter som EU har tatt med for å møte kritikk på hjemmebane, snarere enn å gi en håndsrekning til arbeidstakere i Kina?

Tvangsarbeid kan komme til å velte avtalen

CAIs mest åpenbare problem er hva som skal skje med tvangsarbeid i Kina. EU-kilder har vist til at det de betegner som et gjennombrudd i midten av desember når det gjelder avskaffelse av tvangsarbeid i Kina, muliggjorde prinsippavtalen. Dette problemområdet omfattes av ILO-konvensjonen som Kina har forpliktet seg til å implementere. I følge EUs liste over spørsmål-og-svar om CAI er det ikke mulig for EU å angi en dato for implementering av relevante paragrafer fra ILO-konvensjonen, dette må kinesiske myndigheter selv sørge for. Likevel presiserer EU når det gjelder tvangsarbeid og ILO-konvensjoner at
China’s efforts in this regard […] will be key to the successful adoption and ratification of CAI.

Den tyske sosialdemokraten Bernd Lange har også uttalt at avvikling av tvangsarbeid vil være avgjørende for CAIs skjebne når avtalen skal behandles i Europaparlamentet (EP). Lange er leder for EPs komite for internasjonal handel. I det franske regjeringsapparatet har Franck Riester kommet med liknende uttalelser. Riesters ansvarsområde inkluderer utenrikshandel.

Professor Shi Yinhong, som har vært rådgiver for den kinesiske regjeringen gjennom de siste ti årene, utelukker på den annen side at kinesiske myndigheter vil forandre sin arbeidslivspolitikk.

2021-2022

Allerede før edsavleggelsen 20. januar har Joe Biden forpliktet seg til å forsøke å gjenoppbygge et USA-ledet samarbeid med sine allierte, et samarbeid som har blitt fullstendig neglisjert gjennom fireårsperioden til president Trump. Som president har Biden til hensikt å kalle inn til et demokratitoppmøte i 2021. Det er vanskelig å være sikker på hva dette initiativet kan resultere i. Men forholdet til USA og Biden-administrasjonen vil uansett være en del av bakteppet under arbeidet med å konkretisere prinsippavtalen mellom EU og Kina.

Om EU lykkes med å fremforhandle en fullstendig avtaletekst skal den legges fram til avstemning i Europaparlamentet. I følge professor Štefan Auer vil en avvisning av en fremforhandlet avtale innebære et brudd med en holdning i Brüssel om at EU er ufeilbarlig. Og Auer, som har skrevet flere bøker om utviklingen av politikk i Europa i vår samtid, utelukker ikke at nettopp dette vil skje, i tråd med uttalelsene fra aktører som Bernd Lange og Shi Yinhong (gjengitt over).

Tyske Reinhard Bütikofer fra Die Grünen forlanger en avklaring av spørsmålet om tvangsarbeid før investeringsavtalen ratifiseres. Bütikofer er talsmann for industripolitikk fra den grønne gruppen i EP, medlem av EPs delegasjon for forholdet til USA, og varamedlem i tilsvarende Kina-delegasjon.

Blikk utenfra

Indiske Observer Research Foundation (ORF) har bidratt med et svært kritisk blikk på CAI. Bakgrunnen for ORFs analyse er landets problemfulle forhold til kinesiske myndigheter: India har en egeninteresse av å stagge Kinas vekst, samtidig som landet trolig har en mer helhetlig forståelse av Kinas utvikling enn EUs byråkrater. Her følger noen utvalgte sitater fra en artikkel om CAI, skrevet av ORFs visepresident Gautam Chikermane. Han har ikke har mye positivt å si om avtalen:

• If the political leadership of the EU have any political sense left, it will ignore the strategic self-goal scored by its bureaucrats
• CAI is a sell-out of Europe’s core values
• assurances [from China] have meant nothing in the past and will come to naught in the future
• China will use the rules of law around which the rest of the democratic world functions to suppress and smother its European partners
• The use of the word ‘values’ in the announcement devalues the term
• If the EU believes China will allow itself to be governed by any law, even its own, it’s in for a shock

Kritikk mot CAI kommer selvfølgelig ikke bare fra India. Nick Marro, som leder arbeidet med informasjonsinnhenting for tidsskriftet The Economist, har i en Twitter-tråd gitt uttrykk for mye av de samme bekymringene som ORFs Chikermane.

Relevans for Norges frihandelsavtaleambisjoner?

Mitt synspunkt er at ingen bør signere internasjonale avtaler der Kina er part uten at det store landet i øst først følger sine eksisterende forpliktelser, som et demokratisk Hongkong; respekt for utfall av saker behandlet av internasjonale tvistedomstoler, som dommen om Sør-Kinahavet; og frihet til å leve i tråd med sin kultur og sine tradisjoner for alle folkegrupper som holder til innenfor Kinas grenser. Dermed vil EU gjøre klokt i å legge CAI til side, og Norge vil gjøre klokt i å avslutte de pågående forhandlingene om en frihandelsavtale med Kina.

Men også de som er positive til en norsk-kinesisk frihandelsavtale kan med fordel velge å følge Europa. Foreløpig er det ikke noen aktivitet fra EUs side for å sette i gang med forhandlinger om en frihandelsavtale med Kina. EU vil gjennom investeringsavtalen -om den ratifiseres- etablere tvisteløsningsmekanismer. Når EU eventuelt får mer erfaring, vil unionen vite mer om hvordan Kina etterlever denne avtalen. Kanskje denne erfaringen fører til at EU en gang i framtiden signerer en frihandelsavtale med Kina, med tvisteløsningsordninger. Da vil muligheten kanskje åpne seg for at Norge kan slutte seg til slike ordninger uten å måtte stå alene som en mikromakt i et bilateralt forhold til Kina, som i dag ledes av myndigheter som ikke nøler med å bryte internasjonale avtaler. Å inngå en bilateral avtale med dobling av handelsvolum med dagens skjeve forutsetninger vil kunne eksponere Norge for et press mot en selvstendig utenrikspolitikk.

Avslutningsvis vil jeg anbefale alle som interesserer seg for norsk frihandel med Kina å lese artikkelen til ORFs Chikermane. Mye av hans innvendinger mot CAI er direkte overførbare, og derfor svært relevante, for en eventuell frihandelsavtale mellom Norge og Kina.