Havrett i Sør-Kina-havet

Tirsdag 19. mars skal Filippinenes president Ferdinand Marcos d.y. møte USAs utenriksminister Anthony Blinken i Manila. Bakgrunnen er blant annet det økende konfliktnivået i Sør-Kina-havet. Samtalene vil nok også være en forberedelse til toppmøtet mellom Filippinene, USA og Japan. Det trilaterale møtet vil trolig finne sted i Washington D.C. i april.

Nord for Sør-Kina-havet har spenningen i Taiwanstredet mellom Folkerepublikken og Taiwan fått mye oppmerksomhet de siste årene, også i norske medier. Men det rapporteres også fra tid til annen om konfliktene i Sør-Kina-havet, selv om oppsummeringen på NRK Nyhetsmorgen etter den siste trefningen den 5. mars kom noe uheldig ut.

Bakgrunn

Sør-Kina-havet er betegnelsen på havområdet som er begrenset av Malaya-halvøya og Borneo i sør, Vietnam i vest, Filippinene i øst, og Taiwan og Fastlands-Kina i nord. Befolkningen som lever nær havområdet er betydelig, både i Kina, Vietnam, Filippinene og Malaysia.

Fiskeriressursene har vært, og er, viktig for matfatet til noen hundretalls millioner mennesker, minst. Mer enn 20% av verdenshandelens frakt til havs går gjennom Sør-Kina-havet, og uhindret ferdsel er derfor av stor betydning for verdensøkonomien generelt, og særlig for de viktige eksportnasjonene Japan, Sør-Korea og Kina. 

Sør-Kina-havet er også svært viktig strategisk: Øyene øst for området utgjør en betydelig del av “første øyer-kjeden”, et nett av øyer som i hovedsak er alliert med USA og direkte eller indirekte slik får en sikkerhetsgaranti gjennom samarbeidet. Litt som et NATO vest i Stillehavet, men ikke formalisert på samme måte.

Denne “alliansen” har sine utfordringer. Sør-Kina-havet er et lappeteppe av krav på territorialfarvann der det knapt finnes et rev som ikke minst to stater gjør krav på. Likevel er det ett land som skiller seg ut: Kina. I 1947 presenterte den daværende republikken Kina sitt krav i form av en ni-stiplet linje på et kart over Sør-Kina-havet. Kravet, som er gjengitt på kartet til høyre (rød, stiplet linje), utmerker seg med en nær grenseløs ekspansjonisme, på bekostning av nesten alle andre stater som grenser til havområdet. (Prikkede blå linjer viser utstrekningen til 200-mils økonomiske soner, som er et prinsipp som danner et viktig grunnlag i internasjonal havrett.)

Kravet ble adoptert av Folkerepublikken Kina i 1949, da Mao kom til makten. I dag støttes kravet derfor både av Folkerepublikken og av Taiwan, som er restene av Republikken Kina. Som vi skal se, skiller de to seg dog markant i hvordan de utøver kravet.

Dommen fra Haag

Kina, som ratifiserte FNs Havrettskonvensjon i 1996, presenterte sitt krav i Sør-Kina-havet i et notat til FN i 2009. Vietnam, Indonesia og Filippinene motsatte seg kravet. I januar 2013 registrerte Filippinene en sak mot Kina i Tvistedomstolen i Haag, begrunnet med at Kinas territorialkrav er i strid med bestemmelser om økonomiske soner i konvensjonen.

Tvistedomstolen publiserte sin enstemmige avgjørelse 12. juli 2016. Her er noen utvalgte sitater fra domstolens avgjørelse:

• The Tribunal concluded that there was no legal basis for China to claim historic rights to resources within the sea areas falling within the ‘nine-dash line’.^{[p.2, l.3-4]}
• the Tribunal concluded that none of the Spratly Islands is capable of generating extended maritime zones. […] Having found that none of the features claimed by China was capable of generating an exclusive economic zone, the Tribunal found that it could […] declare that certain sea areas are within the exclusive economic zone of the Philippines, because those areas are not overlapped by any possible entitlement of China.^{[p.2, l.22-27]}
• the Tribunal found that China had violated the Philippines’ sovereign rights in its exclusive economic zone by
  (a) interfering with Philippine fishing and petroleum exploration,
  (b) constructing artificial islands and
  (c) failing to prevent Chinese fishermen from fishing in the zone.^{[p.2, l.30-32]}
• [The tribunal] found that China had caused severe harm to the coral reef environment and violated its obligation to preserve and protect fragile ecosystems and the habitat of depleted, threatened, or endangered species.^{[p.2, l.38-39]}
• The Tribunal found […] that China’s recent large-scale land reclamation and construction of artificial islands was incompatible with the obligations on a State during dispute resolution proceedings, insofar as China has inflicted irreparable harm to the marine environment, built a large artificial island in the Philippines’ exclusive economic zone, and destroyed evidence of the natural condition of features in the South China Sea^{[p.2, l.47-51]}

Dagen kjennelsen forelå erklærte Xi Jinping at Kina nekter å anerkjenne avgjørelsen. Filippinene ønsket utfallet velkommen, og omtalte dette som en betydelig avgjørelse. USAs utenriksdepartement betegnet kjennelsen som et viktig bidrag til å finne en fredelig løsning. Det ble også vist til at Tvistedomstolens avgjørelse er bindende for land som har ratifisert Havrettskonvensjonen. Samme forhold ble understreket i pressemeldingen fra Japans utenriksdepartement.

15. juli publiserte EU sine kommentarer til tvistedomstolens avgjørelse: EU anerkjenner domstoltribunalets avgjørelse, og viser til Havrettskonvensjonens betydning for opprettholdelse av en regelbasert internasjonal orden for havområder.

Norsk unnfallenhet

I 2016 var norske myndigheter svært aktive i fredsforhandlinger for Filippinene. Landet var derfor definitivt på UDs radar, og det kan ikke være noen tvil om at våre myndigheter var fullstendig klar over tvisten i Sør-Kina-havet.

På dette tidspunktet jobbet Solbergregjeringen og UD ledet av utenriksminister Børge Brende med en erklæring som skulle tydeliggjøre en Kina-vennlig orientering av norsk utenrikspolitikk. Erklæringen måtte også tilfredsstille kravet om underkastelse fra Beijing. Normaliseringserklæringen ble lagt fram i desember 2016. Fra erklæringens punkt 3 framgår det at
The Norwegian Government […] fully respects China’s sovereignty and territorial integrity [and] attaches high importance to China’s core interest and major concerns

Erklæringen ble forfattet av det norske regjeringsapparatet, og presentert med Beijing som mottaker. Det er utenkelig at UD ikke vurderte hvordan formuleringene i Normaliseringserklæringen ville forstås i Beijing.

Fire ikke-medlemsland (Montenegro, Albania, Bosnia og Herzegovina, Moldova) sluttet seg til EUs uttalelse om Tvistedomstolens kjennelse. Norge var altså ikke blant disse landene. En gjennomgang av pressemeldinger og nyhetsoppslag fra Norges Utenriksdepartement fra juli 2016 tilsier at det ikke foreligger noen separat uttalelse fra Norge.

Den manglende norske reaksjonen på behandlingen i Tvistedomstolen markerer et brudd med vår tradisjon som forsvarer av internasjonal havrett. Samtidig var den manglende reaksjonen konsistent med teksten i Normaliseringserklæringen som ble lagt fram et halvt år senere: Det er ingen tvil om at Beijing leser teksten i erklæringen (om territoriell integritet og kjerneinteresser) som en støtte for sin avvisning av behandlingen i Tvistedomstolen. Norsk kowtow sommeren 2016 var åpenbart et resultat av at UD planla en erklæring som ville sette til side grunnleggende prinsipper i norsk utenrikspolitikk.

Se oppdateringene fra 23. mars og 4. mai om temaet, nederst!

Kina setter seg over internasjonal lov

Folkerepublikken kontrollerer 20 rev i Paraceløyene, flere av disse er innenfor Kinas 200-milssone. Folkerepublikken kontrollerer også Scarborough-grunnen lenger øst, som er dypt innenfor Filippinenes 200-milssone. Her patruljerer deres kystvakt regelmessig for å hevde suverenitet. Det mest kontroversielle er likevel hvordan Folkerepublikken tar seg til rette i Spratlyøyene, der de kontrollerer 7 øyer.

Siden 2013 har Kina bygget ut kunstige øyer i dette området. Da Xi Jinping besøkte Washington i 2015, uttrykte president Obama bekymring for at disse øyene ville bli militarisert. Xi benektet da at Kina hadde en slik intensjon. Men i desember 2016 avslørte satellittfotografier at Kina hadde plassert ut anti-luftskyts på flere av de kunstige øyene. Svaret fra Kinas forsvarsdepartement var nå at dette er “nødvendige militære installasjoner”. Nå er tre av disse øyene (markert med rød sirkler på kartet over) fullt militarisert, med antiluftskyts, jagerfly og antiskipsmissiler.

Som et svar på at Folkerepublikken okkuperer Mischiefrevet (rød sirkel lengst mot øst), valgte Fillipinene bevisst å grunnstøtte det 100-meter lange landingsfartøyet Sierra Madre ved atollen Second Thomas Shoal (markert med blå sirkel), godt innenfor landets 200-milssone. Det er til enhver tid om lag 10 personer fra Filippinenes marine om bord på det grunnstøtte skipet.

Det er særlig i forbindelse med leveranse av forsyninger til Sierra Madre at Folkerepublikkens kystvakt og paramilitære skip opptrer som bøller ved på ulike vis forsøke å stanse leveransene. Her følger en oppsummering av situasjoner som har oppstått i 2023 og 2024:

• 6. februar 2023: Et filippinsk forsyningsskip måtte gjøre vendereis etter at flere blant mannskapet hadde blitt temporært blindet av kinesisk militær laser, og vært utsatt for farlig manøvrering av det kinesiske skipet.
• 23. august 2023: Fire kinesiske kystvaktskip og fire paramilitære skip forsøkte å stanse leveranser til Sierra Madre.
• 10. september 2023: Fire kinesiske kystvaktskip klarte gjennom svært farlige manøvre å splitte et filippinsk kystvaktskip fra sivile forsyningsfartøyer som det eskorterte. Likevel lyktes det de sivile skipene å foreta de planlagte leveransene.
• 23. oktober 2023: Kinesiske skip kolliderte med overlegg to ganger med filipinsk kystvakt.
• 11. november 2023: Flere dusin skip fra Folkerepublikkens kystvakt og paramilitære flåte omringet og jaget filippinske skip som skulle bringe leveranser til Sierra Madre.
• 10. desember 2023: Nye overlagte kollisjoner og bruk av vannkanoner. Ett av de mindre filippinske fartøyene fikk betydelige skader. 
• 5. mars 2024: Bruk av vannkanoner og to nye overlagte kollisjoner. Fire filippinske besetningsmedlemmer ble skadet i sammenstøtene.

Man får et godt innblikk i hva som skjer i en reportasje fra CNN fra den seneste trefningen.

Taiwan og USA

Taiwan kontrollerer Taiping, den største av Spratlyøyene (markert med gul sirkel på kartet). Øya har vært besatt siden 1956, og huser i dag litt over 200 personer som hovedsakelig er tilknyttet Taiwans kystvakt. I likhet med Folkerepublikken har også Taiwan motsatt seg kjennelsen fra Tvistedomstolen i 2016. Taiwan nektes deltakelse i FN, og er derfor avskåret fra å ratifisere havrettskonvensjonen.

Taiwans framferd i Sør-Kina-havet skiller seg markert fra Fastlands-Kina: Taiwans kystvakt saboterer ikke filippinske fartøyer. Men uansett er det grunn til å kritisere Taiwan for at landet ikke etterkommer Tvistedomstolens kjennelse.

Når det gjelder havrett, er det også grunn til å kritisere USA fordi landet ikke har ratifisert Havrettskonvensjonen. Likevel må man merke seg at USA opptrer men en helt annen respekt for sine naboer enn Kina. Som illustrasjonen til venstre viser, følger USA midtlinjeprinsippet for eksempel i begrensningen av sin økonomiske sone mot Cuba.

Kina står i en særstilling når det gjelder brudd på havretten.

– – – – – – – – – –

23. mars: Oppdatering

Jeg har blitt gjort oppmerksom på at Norges ambassadør til Filippinene, Christian Halaas Lyster, den 7. mars la ut posten til høyre på X/Twitter. Dette viser til hendelsen 5. mars som jeg omtaler over, og innebærer et lite steg i positiv retning. Men jeg mener at denne uttalelsen er altfor lite spesifikk.

Det er viktig at norske myndigheter nå eksplisitt påpeker at opptredenen til Folkerepublikkens kystvakt er i strid med havretten, og viser til tvistedomstolens bindende dom. Etter alt som har skjedd de siste årene, er det ingen grunn til å begrense seg til kun å vise til konvensjonen, slik ambassadøren gjør her.

Norge må også formidle et slikt syn også i andre kanaler. Her tenker jeg på en nyhetssak på Utenriksdepartementet nettsider, en pressemelding fra departementet, en offentlig uttalelse fra ambassaden i Beijing, eller noe liknende. Det er fint å «stå på hjemmetribunen» og heie på hjemmelaget, men Norge må følge opp med en mye bredere og forpliktende støtte til Filippinene enn den innpakkede bekymringsmeldingen i X-posten fra Manila-ambassadør Halaas Lyster.

– – – – – – – – – –

Fra 4. mai: Oppdateringer

Trakasseringen av filippinske skip fortsetter. 30. april brukte kinesisk kystvakt på nytt vannkanoner mot to filippinske fartøyer, med materielle ødeleggelser som resultat. Dette skjedde i nærheten av Scarborough-revet. Som en reaksjon valgte filippinsk UD å kalle inn en kinesisk diplomat på teppet to dager senere.

Manila-ambassadørens X-konto fortsetter å være eneste kilde jeg kan finne til reaksjoner mot kinesisk krenkelse av havretten. 1. mai la ambassadøren ut en melding om det nye angrepet fra kinesisk kystvakt, i samme språkdrakt som før (henvisning til havretten, ingen omtale av dommen fra Haag).

Likevel, med en liberal tolkning, så er kanskje en forbedring under oppseiling? For noen dager tidligere re-postet ambassadøren en melding fra en høytstående ansatt i filippinsk UD der hun takker for norsk støtte til havretten, og til dommen fra 2016. I juni oppdaget jeg at også statssekretær i UD Andreas Motzfeldt Kravik hadde delt samme melding med sine følgere. Men fortsatt har jeg til gode å se en offentlig uttalelse fra norske myndigheter om dommen.

– – – – – – – – – –

Illustrasjoner (topp-til-bunn):
Illustrasjon av Kinas krav, fra Center for Strategic and International Studies [CSIS], publisert av Business Insider: https://i.insider.com/5784b23088e4a74e018b7549 (Dette er en forenklet utgave av illustrasjonen i den relevante Wikipedia-artikkelen.)
Oversiktskart over grenser i Sør-Kina-havet, fra UNCLOS, CIA via BBC: https://www.bbc.com/news/world-asia-pacific-13748349
Juridiske grenser i Mexico-gulfen: https://www.ncei.noaa.gov/maps/gulf-data-atlas/atlas.htm?plate=Marine%20Jurisdictions